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法官职业保障制度问题研究

时间:2019-11-13 来源: 作者:

   一、法官职业保障制度问题的提出

  党的十八届三中全会决定深化司法体制改革保障法院依法独立行使审判权主要是两条:一是省以下法院实现人财物统一管理,重点在于解决法院外部的非法干预问题,解决所谓司法的地方化问题,实现法院依法独立行使审判权。二是法院内部审判权运行机制的改革,实现让审理者裁判,由裁判者负责,从法院内部确保法官在具体案件审判中不受制于行政权,行政性权力的不当干预,依法自负其责的独立作出裁判解决所谓司法的行政化问题,这两个问题能否解决,能在什么时间内,在多大程度上得到解决,是检验司法体制和工作机制改革进度成败的重点、关键。只有依法排除了对法院法官审判工作的外部、内部各种非法干扰,才能从根本上落实人民法院依法独立公正行使审判权,实现司法公正,提升司法公信,发挥法治在国家治理、社会治理中的基础性作用。

  实现这一目标在法院外部需要依靠党和国家宏观政策的大力支持、倡导以及社会各界不懈的共同努力,营造法院作为国家司法机关的独立地位和至高权威。在法院内部要切实解放思想对各种管理体制工作机制、制度、规范等。围绕上述目标进行必要的适应性改造,严格区分审判权和审判管理权以及其他行政事务的管理权,既要对法官案件进行严格规范的管理,通过审判流程管理案件质量评查审判绩效考核等规范法官独立裁判权、自由裁量权的运行,有必须下大力气为法官营造环境、创造条件,着力保障法官依法独立公正办案,真正让审理者、裁判者负责落到实处。通过建立健全各种制度机制着力培养具备精深专业素养品行,高尚严格自律的职业法官,放手让其在具体案件中自负其责依法独立公正地行使审判权。

  (一)法官职业保障制度的基本内涵

  法官职业保障制度是指国家为了维护司法权威、实现司法公正,围绕法官的权力、地位、收入、安全、教育、监督等方面进行规范化、制度化的运行机制。法官职业保障是推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设的重要内容之一,法官权益的实现标志着法院在国家机器中的地位和作用,进而体现一个国家法治化进程。

  法官职业保障制度的设计首先是保障整个法官群体的权益,其次才是法官实现个体的权益。法官权益的实现依赖于一套权威、高效、可操作性强的制度建立和机制的有效运行,更依靠法院在国家机关中的地位和作用。也就意味着,法官职业保障制度的设计者、实施者和监督者的第一责任人是国家,只有国家才能为法官营造良好的职业环境、确定工作任务、明晰责任所在。任何制度性问题,一旦上升至国家层面,必然涉及权力分配、组织架框、人员配置等体制问题。

  法官职业保障制度具体内容理论界和实务界尚无一致定论。第一种观点:法官职业保障制度包括身份保障、经济保障、特权保障①;第二种观点:包括权力保障、地位保障、收入保障②;第三种观点:包括职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障。③职业权力保障系指保障法官依法独立行使审判权,排除行政机关、社会团体和任何个人的干预,摒除地方和部门保护主义的干扰;职业地位保障系指法官一经任用,除非正常工作变动外,非因法定事由和法定程序,不得被免职、降职、辞退或处分;职业收入保障系指法官应有相对较高的经济收入和稳定可靠的福利待遇,使其没有经济压力,自觉抵制物质诱惑和“围猎”;职业安全保障系指法官不因履行工作职责而受到打击报复、诬告、伤害等人身安全威胁;职业教育保障系是国家应为法官提供继续教育和职业培训的机会,以及完善教育培训机构、加强师资力量和提供充足经费等,不断提升思想素质和司法能力,不断适应新形势审判工作需要;职业监督保障系指法院通过建立完善符合法官职业特性的监督机制,完善严肃查处法官违法违纪行为的惩戒机制,保障既能查处法官违法违规行为,又能充分保障法官申诉、控告权利的程序,确保法官公正司法、依法履职。中共中央印发《<关于新形势下加强政法队伍建设的意见>的通知》中,将健全职业保障体系作为单独部分列出,从完善工资待遇制度、健全依法履职保护机制、落实抚恤优待政策、加大基层保障力度等四个方面对包括法官职业在内的政法干警队伍职业保障进行阐述。本文基本采纳第三种观点。

  结合实践,从法官职业保障的外部制度保障和内部机制建设两大方面进行论述。笔者认为,一切保障均需围绕依法独立行使审判权的权力保障为核心,法官职业身份保障是重点,法官职业收入保障是基础,法官职业安全保障是前提。

  人民法院在贯彻落实三中、四中全会精神时,将法官职业保障和法官员额、司法责任、司法人员分类管理等制度改革作为司法体制改革四大任务之一提出,从人、财、物等方面着手加强法官职业保障。笔者认为,中央的顶层设计是把司法职业保障问题作为管理中的一部分提出的,也就是把法官职业从劳动资源角度予以保障,但从国家机器高效运作方面尚显不足。对于法官这一重要国家机器的代言人,更应该侧重强调职业制度保障而非管理。笔者认为,法官职业保障问题就应该与司法管理相提并论,而非其下设的分支。也就是说,法官职业保障更要从法官身份、地位保障着眼,更多的改善法院的外部环境着手。

  (二)完善法官职业保障制度的重大意义

  一是推进法官职业化进程的必然要求。职业化系指专门从事某一工作为业的人应具有的专业知识、技能、思维方式和工作机制。最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》对于法官职业化的定义是:“法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位”。由此可见,法官职业化即是法官以行使国家审判权为专门职业,具备现代司法理念、卓越的司法能力、高尚的道德素质以及崇高的社会地位。职业保障必须突出职业特色。在我国,法官的社会地位不高,职业保障不足,没有得到社会应有的尊重。这其中原因,除了传统文化、法治环境等外在因素影响外,法官自身数量众多、素质不够高、能力不够强这些内在因素也是不容否认的重原因。法官职业群体的职业素养与社会公众期待有差距的时候,难以让社会公众对法官敬仰,使法官这一备受尊重的崇高职业形象打了折扣。因此在法官的职业选拔上,要经过大浪淘沙,提高入职门槛、严格选拔程序、逐级遴选,选拔出那些政治过硬、品德高超、业务精湛的优秀人才担任法官,通过入职后教育培训、工作中传帮带等方式,尽快提升法官素养和审判经验,从而提高公从对法官的信任和对法治的信仰。

  二是保障公正司法和法官清廉的现实需要。中国共产党十八届三中全会决定提出改革司法管理体制,推动省以下地方法院人财物统一管理,改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁着、由裁判者负责。这是司法体制方面的重要改革,改革的意图在于使审判排除非法干扰,这是中国法治迈向现代化的重要一步。根据我国法律规定,着重强调的是法院的依法独立审判。相较于法官的独立,法院依法独立审判重在保证外部不能对法院的审判活动进行不适当的干扰,但司法实践中判决是法官独立思考后的决定,在法院内部如何确保法官在具体案件审判中,不受制于法院依法独立审判的基础上进一步强调法官的独立性。因此,完善法官职业保障制度对保障公正行使审判权显得尤为重要。

  二、中国法官职业保障制度现状与存在问题

  (一)中国法官职业保障法律制度依据

  1. 宪法

  《中华人民共和宪法》(以下简称《宪法》)第三条规定:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。《宪法》第五条规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《宪法》第四十一条规定:对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实事行诬告陷害。《宪法》第四十二条规定:国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。《宪法》第四十三条规定:中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度。

  2.法律法规

  主要体现在《法官法》中涉及法官职业保障制度的规定,中国共产党十八届三中全会明确的完善法官职业保障制度的要求。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的推进法治中国建设篇章中明确,健全法官职业保障制度,确保依法独立公正行使审判权。中国共产党的十八届四中全会明确的完善法官职业保障制度的要求。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出, 完善确保依法独立公正行使审判权制度。要建立健全司法人员履行法定职责保护机制;加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官专业职务序列及工资制度。

  (二)中国法官职业保障制度存在的问题

  目前的主要问题是:一是法官身份保障力度不够;二是依法独立行使审判权干扰仍在;三是薪资福利待遇落实不到位;四是职业安全保障有限;五是职业尊荣感不足。

  三、完善法官职业保障制度

  (一) 完善法官职业机制的外部制度保障

  按照中央事权要求设计司法体制。财政由中央统一保障。有利于保障司法公正,也有利于维护全国法律适用的统一性以及从中央到地方的政令畅通。我们目前进行的司法体制改革虽然也以中央事权原则为指导,但将人财物的统一管理提高到省一级,只能说是兼顾国情和现实的折中方案。如果这种体制变化仍然无法保证让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,仍然不能克服司法地方化的弊端,从而有必要启动新一轮改革。

  1.建立科学合理的司法行政管理体制。注重司法行政管理体制改革的顶层设计,在修改《人民法院组织法》和制定有关法律时,应增加或考虑人民法院关于司法行政管理方面的内容。把保障法院人财物供给、保持司法机关独立作为价值取向和目标,实行司法行政管理的决策权、执行权相分离的模式,确保法院对司法行政工作的领导和法官对司法行政工作的决策权、参与权和监督权。建立上下级法院统一司法行政管理机构设置的职责,省级以下法院的司法行政管理部门应实行上级法院司法行政部让及本法院的双重领导。

  2.建立独立的法院预算体系。充分的法院经费是保证人民法院依法、独立、公正行使审判权的重要条件,预算独立是核心和关键。结合当前我国司法体制改革关于省以下法院实行人、财、物统管的契机,应积极争取发挥法院在经费预算中的主体作用,形成稳定可靠的法院经费保障制度,为逐步过渡到中央统一保障和管理打下坚实的基础。

  3.保障法官身份。法官权益保障机构与责任追究机构同等配置;推进法律职业圈交流。排除一切干扰,保障法官依法独立行使审判权。实行高薪制。落实薪资福利待遇。

  4.严厉打击扰乱法院秩序、侵害法官人身权益行为。遵守诉讼秩序,尊重法官权益,事关维护国家法律的尊严和司法权威、司法公信力。以案说法,向社会公众释明妨碍司法、侵害法官权益行为的恶劣性质和严重后果,以促进全社会尊重、理解和支持人民法院审判执行工作。

  5.进一步规范媒体关于案件报道(落实“三同步”原则)加强普法宣传,营造法官职业尊荣氛围。在互联网环境下,传统的司法与媒体关系所建立的基础——媒体职业化已经发生很大变化。在新媒体时代,人人都是记者,人人都有麦克风,又不能要求广大网民都像专业人员一样熟悉司法规律和传媒规律。如何在新媒体形势下构建司法与传媒的良性互动关系,并及时对网络恶意攻击干预予以惩戒是必须认真研究的重要课题。建议在网络媒体对司法机关恶意进行不实攻击时,除用好用足《刑法修正案(九)》对于扰乱法庭秩序罪的规定和诉讼法规定的妨碍诉讼强制措施外,还应进一步强化与公安机关之间对于恶意造谣者的“落地查人”工作机制,确保及时惩戒网络造谣者,在网络空间有效维护司法权威。

  (二) 健全各级法院内部职业保障制度

  1.配齐法官团队。员额制的试点法院,通常会建立“1名法官+1名法官助理+1名书记员”的团队,团队分工也更明确,员额去官专注于案件审判,法官助理则承担保全,起诉副本送达,开庭排期,部分文如调解书、撤诉裁定的撰写等工作。分工专业化,有助于解决案多人少的问题。

  2.优化审判流程。健全随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制。通过优化智能随机分案规则,在立案受理后,由电脑按照分案规则对案件进行随机和自动分配,承办法官一经确定,不得擅自变更。因存在回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由确需调整承办法官的,应当由院庭长按权限审批决定,调整理由及结果应当及时通知当事人并在办公办案平台公示。进一步推进案件繁简分流和多元化解。完善民商事案件快速化解机制,依法快立、快审、快执,将案件平均审理周期控制在180天内。加大速裁工作规范化建设,并以速裁工作为指导和保障,推动多元调解更加专业化,形成法官指导调解员长效工作机制,实现大批纠纷在诉讼前端快速、依法解决。要把小额诉讼程序案件全部纳入速裁范围;积极探索速裁庭审方式改革,推广要素式审判模式;探索要素式、令状式、表格式裁判文书,在简化程序的基础上,提高速裁审判质效。

  3.发挥智慧法院作用。加强办案规范化建设和信息化应用。积极推进审判工作规范化建设,确保法官清晰掌握各种常见案件的裁判尺度,让各类案件都有规范化的处理标准和处理流程,保证法律统一适用。加强办案规范信息化建设,在规范办案流程、明确审理思路、统一裁判尺度等方面为审判人员办案提供智能化辅助,为引导当事人诉讼预期提供智能化服务。

  4.加强职业培训。一是加强法官职业理论道德建设。法官教育培训中加强职业伦理道德建设,在当前有着特别重要的意义,不仅在培训过程中应当加大职业伦理课程的教学。而且要做好理论研究。我国欠缺一套司法职业伦理道德的教材,可以引进美国的法官职业伦理道德建设方法。对于提高我国法官的职业理论道德水平具有极大的意义。二是加强教学方式的创新案例教学具有很重要的意义,因此在中国法官培训中要大力推进案例教学的方法,除此之外要积极进行其他方面滴教学方法创新研讨式教学情景模拟教学模拟法庭小组交流教学等各种教学方式。美国法官培训中通过案例教学法引导学员开展思辨提高其司法能力值得我们学习和进行推广。三是充分发挥审判问题研究中心和案例开发中心的作用。法官培训必定是针对学员的实际需求和疑难问题进行。目前国家法官学院已经建立了审判问题研究中心和案例开发中心取得了一定成绩通过审判问题研究中心和案例开发中心收集的信息制定培训课程提高我们的培训效果是我们应该坚持的方法之一。

  

  

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