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赋予人民调解强制执行力的内在逻辑与实现进路——人民调解与执行程序的衔接

时间:2019-11-13 来源: 作者:

  当事人解决纷争的自主性是多元化纠纷解决机制改革过程中的重要部分,多元化纠纷解决机制能否建立及机制是否健全,人民法院的诉源治理能否达到预期目标,诉讼外人民调解举足轻重。人民调解因其解决纠纷的适时、便捷及低成本,在化解纠纷、处理矛盾、促进案件繁简分流、缓解人民法院审判压力方面具有非常重要的意义。以2017年S市司法局公布的数据来看全年共调解纠纷共100633件,涉及金额27.8亿元。而S市仲裁委员会2017年受案1966件,争议金额33.5亿以解决纠纷案件数而言,仲裁仅仅不到人民调解案件数的2%。S市法院系统办结案件376913件。经人民调解处理的纠纷近乎于法院办结案件的26.7%,为法院分流案件压力,为纠纷的解决起到了重要作用。

  以人均办结案件为对象进行比较,S市人民调解分为专职调解员和兼职调解员共11517人,人均处理纠纷8.73件,而2017年S市法院法官人均结案超过400件。

  相比较而言,法院解决纠纷的工作压力依然很大,人民调解处理纠纷能力不足,且调解协议不具有强制执行效力,使得人民调解远远没有充分发挥其应有的功能和作用。

  一、实践检视:司法确认制度运行现状分析

  (一)司法确认的衔接作用初衷与实施效果之间的矛盾

  司法确认是实现法院外人民调解与法院强制执行之间的桥梁,赋予人民调解以强制执行效力,实现人民调解与诉讼程序之间的衔接尤为重要。2018年S市法院系统司法确认的案件数为9431件,相比较110492件的人民调解的案件数,几乎可有可无忽略不计。至于司法确认案件数最终是否进入人民法院执行程序及进入执行程序的案件数不得而知。司法确认的衔接作用核心不在于衔接诉讼外纠纷与诉讼程序,而是看与人民法院执行程序之间的衔接程度。如果这些经过司法确认的案件无需通过人民法院进行执行,那么司法确认的必要性及制度价值如何体现,已经经过司法确认的案件是否有必要经过司法确认,是否存在浪费司法资源的情形值得思考。

  (二)司法确认制度宗旨与纠纷解决现实之间的矛盾

  司法确认旨在解决人民调解协议无强制力的问题,给人民调解协议加上一道法律“险”,是为了应对当事人经人民调解达成调解协议之后又反悔经向法院起诉,从而将人民调解的简易性、自愿性、快捷性、与司法的权威性、规范性、强制性结合起来,达到强化人民调解权威,实现案件分流,缓解人民法院司法压力的目的,而现实是司法确认制度要求双方当事人共同向调解组织所在地的基层法院申请司法确认,这又要求双方有共同履行调解协议的意愿,如果一方不同意进行司法确认,那么调解协议的效力仍处于效力待定的状态,无法对调解各方形成约束力。如果要求一方向人民法院申请即可进行司法确认以赋予强制执行力,那么就无申请司法确认的必要,徒增法院进行司法确认的工作量。多元化纠纷解决机制的宗旨旨在解决纠纷,司法确认制度设计并不能很好地实现解决矛盾纠纷的解决及缓解司法办案压力的问题。

  以S市法院系统为例,自司法确认制度实施以来,法院即法官的办案压力并未因该制度的实施审判压力有所减轻,反而是逐年增长,选取了2016年至2018年该市法院系统的受理案件及法官人均结案数为样本。从图中可以三年来发现S市法院系统受理案件增幅40%以上,法官人均办结案数增长近60%,法院和法官的办案压力前所未有。

  (三)人民调解处理纠纷的能力与复杂多变纠纷处理需要之间的矛盾

  目前司法确认实践中的对象主要是人民调解委员会或乡镇司法所主持调解下达成的调解协议,以X市法院人民调解的案件类型为例,其内容主要涉及劳动争议、轻微的交通事故纠纷、医患纠纷等为主要内容,对于其他疑难复杂的矛盾纠纷几乎无涉及,这与经济发展的形势紧密联系。随着社会分工的专业化、新型化,由此引发的矛盾类型越来越复杂多变,这远远超出了基层调解组织的处理能力。如何将这部分纠纷处理在调解之中,修好人民调解内功是关键,强化行业调解组织及人民调解委员会的专业化程度及规范化,提升人民调解处理纠纷的类型和复杂程度。

  二、追本溯源:司法确认制度功能缺失深度剖析

  (一)以法院为中心的纠纷解决思维方式作祟

  自立案登记制实施以来,为当事人进入法院诉讼带来了极大便利,给予外界法院包打一切的印象,使得一些琐事等不适宜进入法院审判的案件大量爆发,滥诉、繁诉、重复诉等现象屡禁不绝,更进一步使得其他的纠纷解决方式弱化。现行具有强制力的方式或诉讼或仲裁,而仲裁程序费用的高昂及独立性隐忧导致大部分案件进入到司法领域。费用低廉、腐败风险较小、快捷简便的人民调解又因其缺乏权威性、强制执行效力而导致了调解资源的浪费。现行司法确认对象主要是对基层调解组织或司法所主持下的调解出具的调解协议。而随着经济的迅速发展,新类型经济关系及由此而引发的矛盾纠纷类型越来越复杂,专业化程度越来越高,仅仅依靠传统的基层组织及乡镇司法所来调解并不能满足调解的专业化需求,其主持出具的调解协议也难以保证协议是否自愿、合法,更枉论其实体公正。在推动多元化纠纷解决机制的大背景下,应该让各种矛盾纠纷都能找到调解的母体组织,即调解组织应满足出具调解协议所需的专业素质能力和资格合法性,多元化纠纷机制的建立应该突出党委政法委领导,法院通过赋予强制力对其机制进行司法保障,法院仅仅是审理和裁判具体案件以及对涉及到具体调解协议的履行问题进行处理,而不是建立和推动多元化纠纷解决机制的主体。司法是守护社会公平正义的最后一道防线,法院应摈弃纠纷解决中处于中心地位的观念。司法因其严格的程序要求和时限规定,导致无论案情复杂程度、标的大小,都需要一定的诉讼时间,纠纷解决的效率较低。“迟来的正义非正义”,应突出人民调解在多元化纠纷解决的中心地位,同时强化司法的保障功能。

  (二)司法确认制度定位的一厢情愿

  司法确认制度的目的是通过赋予人民调解协议强制执行力,将纠纷引导至人民调解的途径,而法院同时又建立了诉调对接中心、调解工作室等各种调解形式。以S市法院为例,2017年S市法院实行调解前置程序,引入74家调解组织、700名特邀调解员参与诉前联调,诉前成功化解纠纷9611件。这一数字远远比该市法院2017年的司法确认案件多的多,该院诉源治理上消耗了大量的司法资源,采取了“引进来、走出去”的思维方式。人民法院的主要职能是裁判案件,裁判的作用在于定纷止争。在司法资源本就稀缺的现实情况下,诉讼服务中心希望扮演万能钥匙的角色,将能够调解的案件解决在诉前,殊不知,进入法院的调解案件又何谈诉前一说,当纠纷迈进法院大门那一刻起,实质上法院已经受理了该案,只是形式上不作为诉讼案件立案的案号进行调解,实为掩耳盗铃之举。司法确认制度与法院诉前调解给予当事人的信心来源于司法的强制执行效力,所以当事人及其他行政机关、社会组织愿意将纠纷引导至法院。对于其他组织而言,引导至法院可使其免于纠纷困扰之苦,对于当事人而言,拥有执行效力的司法机关可以一锤定音,避免时间成本的浪费。

  (三)缓解司法压力的初衷与加剧人多案少矛盾之间的现实尴尬

  全国法院普遍存在着案多人少的矛盾,其中基层法院办案压力尤为突出,基层法院办案占到全国法院办案的90%,基层法院承办法官办案压力巨大,平均办案超过400件的法官普遍存在。

  在员额制改革的背景下,法官数量比原来减少,更加剧了员额内法官的办案压力。司法确认又将人民调解的纠纷介入定位在基层法院,无疑更进一步加剧了基层法院已经长期存在而又无法解决的“案多人少”的矛盾。旨在为多元化纠纷解决机制发挥重要保障作用的司法确认制度未能减轻法院压力,反而增加了司法办案负担,挤占了本已稀缺的司法资源。这是无论对司法确认制度如何进行定位、性质如何识别、归口在任何部门,都是不能避免的事实。

  (四)司法确认制度设计的程序缺陷

  1.从启动主体来看,司法确认制度要求纠纷各方共同向法院申请对达成的调解协议进行确认,以最终赋予调解协议的强制执行力,这包含了双方达成调解协议的合意及达成向法院申请司法确认的合意。达成调解协议的过程中已经包含了双方对纠纷磋商过程中的内心让步、剪裁从而达成妥协而签订调解协议,换言之协议双方当事人内心对调解协议已有确认,即纠纷当事人会严格按照充分体现自己意思自治和内心意愿的协议希望获得自己的权利或履行协议的义务。从这一角度来看,那就没有要求双方共同向法院申请司法确认的必要。司法确认的制度价值就是在于保障双方合意达成的调解协议的最终落实。如若纠纷一方在达成协议之时内心即存在不按照协议履行的内心想法,那么要求双方共同向人民法院申请司法确认几无可能,调解工作成果也将付诸东流。

  2.从审查时限来看,人民法院审查调解协议的期限为15天,因特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长10天。在现行司法责任制大力推行的情形下,由一名审判人员对调解协议是否存在《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第七条规定的六种情形进行审查使得审判人员如履薄冰,如果敷衍了事又担心存在错案,如果详细认真地对纠纷解决的实体和程序进行全面审查,势必达不到司法确认要求的效率。司法确认制度属于非诉程序,决定其不可能像诉讼程序那样完备的运转,达到对案件证据进行质证从而对案件事实进行最大限度地还原。

  3.从不予确认的情形来看,除了违反法律、行政法规强制性规定、损害社会公共良俗、内容不明确无法确认情形可以通过双方达成的协议及适用法律法规可以清楚查明,其他诸如是否损害第三方利益及其他无法确认的情形是需要案外人进行主张才能进行事实的查明。否则在诉讼程序中无案外人的介入都不能避免的情形,仅仅是确认程序就要求达到则显得要求过高。且第三人撤销之诉的存在价值即是保护第三人利益,但第三人撤销之诉的对象是法院的判决。所以只要给予第三人救济途径,在有程序保障第三人利益的情形下,为了减轻司法确认审判人员的工作压力和减少工作内容、提高纠纷解决效率,不如考虑删除该不予确认的情形。三、逻辑思辨:赋予调解协议执行效力的应然考量

  (一)价值基础在于尊重意思自治

  调解协议是双方当事人通过调解组织进行耐心教育、劝导下通过内心确认、自愿达成的协议,纠纷调解的过程及最终的协议的达成充分体现了对当事人合意的尊重和协议的落实。发生于私权领域的纠纷,应充分尊重纠纷各方的意思自治,调解的过程是纠纷各方之间的妥协、让步、利益的拉锯及博弈从而达到合意的来对整个人民调解程序进行主导。人民调解组织主持下的调解协议达成也是以尊重当事人之间意思自治的自由为核心和基础,其要充分保障当事人的权利自由。但自由无绝对,自由应是秩序、公平之下的自由。当事人之间意思自治的实现不应违反相关法律法规的强制性规定,违反社会公共利益或对其他第三人的利益进行侵害。作为调解组织,其通过说服、劝导的方式等方式促使当事人在平等、自愿的基础上达成调解协议从而解决民事纠纷,这是人民调解的基点。也是对当事人之间意思自治为基础,以对意思自治进行保障的初衷,所以调解的价值核心和基础在于当事人在不违反法律和社会公益情况下充分实现了意思自治。

  (二)现行司法确认制度价值考量

  应以是否内含自由、效率、秩序来判断司法确认制度价值的标准范式。司法确认制度是对双方当事人的合意进行确认从而赋予强制执行力,既包括确认双方就纠纷达成的合意,也包括确认双方就申请司法确认达成的合意,提高了司法确认的门槛,增加了当事人事后违约的可能性。这无疑是强化了司法确认中的自由价值,弱化了其效率价值和秩序价值。就诉讼程序而言,启动权在守约方即原告,而无需经过被告同意即可启动,然后经过规定严格的程序和时限要求的诉讼程序最终才能进入执行程序,这是因为双方并未就争议事项达成合意而需要司法最终进行裁决。但在司法确认制度中的基层调解组织主持下达成的调解协议已表明双方已对争议事项达成一致,纠纷已经得到解决。双方共同向人民法院申请或单方申请已无必要,徒增司法机关的工作压力,对纠纷解决本身并无影响。

  (三)赋予人民调解强制执行效力的必然:权力对权力、权利的让渡权力代表公权领域、守护公共利益,权利代表私权领域,捍卫个人利益。调解体现的是私权之间的博弈、裁剪、妥协的反复拉锯过程从而达到权利之间的平衡点,充分体现了对权利自由的尊重。人民调解即是人民调解委员会等其他组织代表公权力对调解的自愿性、合法性的保障。人民调解需对其主持下达成的调解协议是否违反当事人的内心自由及客观自由、是否违反了相关法律、法规的禁止性规定,是否违反社会公共利益及公共秩序进行审查。这是人民调解本身必须要达到的制度价值,而司法机关的理念是被动性、中立性,在人民调解协议本身无需通过法律进行强制执行的情况下,要求当事人双方主动共同向人民法院进行申请司法确认,审查内容亦是自愿、合法、可执行性。这无疑是对人民调解权威的削弱及当事人自由度的损害。表面上,司法仍秉承了不告不理的理念,因其未主动启动司法确认制度,而是通过当事人申请的方式来启动,但实际上该制度设计即向世人宣示了司法机关的强势,突显了其相对于调解组织而言无可比拟的执行优势。从执行角度而言,不告不理可以认为是纠纷未要求法院进行执行的情况下,法院就不应对人民调解协议进行审查,此时,司法毫无进行干预的必要,就解决纠纷本身而言,并无益处。

  四、双管齐下:提升人民调解能力及重构法院对人民调解协议审查的进路要实现人民调解权威,就要修炼好人民调解的内功、建立健全人民调解、行业调解制度,构建高效、公正、健康发展的具有新时代中国特色社会主义法治理念的人民调解运行机制。并将人民法院对调解协议的审查内置于执行案件的立案审查程序之中,由人民法院执行部门裁决机构裁决是否应进行司法确认,并是否准予执行。司法确认的重中之重应是修好人民调解的内功,以达到真正构建司法之外的多元化解纠纷机制,而不是将重点放在已高负荷运转的司法运行程序之中。简化司法确认程序,实现高效地解决纠纷将是重点,并完善救济程序。

  (一)制度设定:以专业化为中心建立的调解体系

  1.管辖原则。人民调解应严格以属地纠纷管辖为原则、以当事人住所地或纠纷发生所在地调解为主。严格按照司法部门界定受理调解的案件范围,主要根据调解人员专业范围来判定调解组织是否对该类纠纷有调解能力,来确保人民调解在专业合法的轨道内运行。

  2.构建以“法律+”为重点的调解员队伍。根据纠纷的来源和调解的需求,建立起与纠纷解决能力相适应的调解员队伍,以专职调解员为主、兼职调解员为辅,根据纠纷的不同主要吸收基层自治组织、各行专业人士、教师、人大代表、政协委员、人民陪审员等主要是“法律专业+其他”的模式组成的调解员名册。由双方当事人各选择一名其信任的调解员参加调解工作,最终产生能够令双方当事人信服的调解组织。调解员需要进行任职资格准入限制并通过统一的调解员培训进行持证上岗。提高调解员队伍的专业素质和道德素质,保证调解的质量和权威是人民调解的应有之义。根据纠纷类型的区别,保证有法律专业和注重实务经验和专业素质的调解员共同构成调解队伍。对于法学专业毕业或从事法律事务实务的调解员有着学历和从业年限的要求。

  3.建立起调解收费的制度。收费的标准比照人民法院诉讼费收费办法中诉讼费标准的一半来收取,并根据案由的不同、当事人家庭经济条件建立起缓、减、免的收费模式。最终调解的费用根据调解结果标的确定收费比例,并将多余费用退还申请方。人民调解可以以其简捷性、高效率、自由度区别于诉讼,但不能过度强调其节约成本而吸引纠纷解决,收取的费用主要用于调解员的绩效考核和激励,这样才能使得人民调解长盛不衰,也可以吸引更多的有志之士加入到人民调解队伍中来。

  4.引入司法鉴定模式。对一些涉及专业性问题需要由第三方中介机构来进行评估、鉴定的,可由纠纷双方在调解组织的主持下,选择评估、鉴定机构进行评估、鉴定。目前在司法程序中进行的司法鉴定的收费标准普遍高于市场上的收费标准,且程序漫长。调解程序过程中的评估、鉴定收费标准则是完全按照市场上的收费标准进行,这样有利于降低纠纷各方的解决纠纷的成本,引导当事人更容易选择调解过程中的评估、鉴定,以利于查清案件事实。只要不存在程序问题,调解过程中出具的鉴定意见可以在裁判案件中作为裁判依据。

  5.建立调解组织独立评估制度行业调解、行政调解及基层调解组织调解均需严格按照纠纷当事人的自愿的基础上依法进行调解,而不能够进行强制调解,以保证当事人调解的自愿性。对于调解不成的纠纷,由调解组织出具第三方中立的评估报告,即对双方纠纷处理后果的不具有强制约束力的评估报告,以提供给纠纷各方进行参考,对于不接受评估报告而提起诉讼的当事人,如判决结果不比调解组织的评估报告有利,则提起诉讼一方需承担全部的诉讼费用、差额标的部分的惩罚性诉讼费用及对方因诉讼而引起的包括律师代理费、交通费、误工费等在内的一切费用。

  6.调解组织的规范化管理。建立调解组织准入制度并编制调解组织名册,对其调解组织的受案范围进行明确规定(受案范围参见图),具体的名册由最高人民法院与司法部商定。可以授权中级人民法院及地市级司法行政部门建立以地市级为单位的调解组织名册供当事人进行选择。受案窗口设立在司法行政部门,调解组织主要由司法行政部门进行管理。

  (二)有序衔接:人民法院对于调解协议的审查

  1.管辖法院。司法确认的管辖原则的确立是为了使其适用于真正契合预设的价值取向和理性的现实需要。管辖主要是级别管辖和地域管辖、专属管辖。级别管辖主要遵循基层法院管辖原则,管辖法院的地域主要以主持调解纠纷的调解组织所在地法院管辖,这是为了便于人民法院与调解组织工作上的对接,但对于一些专业的譬如知识产权纠纷、海事纠纷等专属法院管辖的纠纷还应由这些法院管辖司法确认和执行,无论调解组织位于何地。

  2.以申请执行为需要的启动原则。顾名思义,司法确认是为保障调解协议的强制力和权威性而对双方已经达成的调解协议进行司法确认若当事人违反已经达成的调解协议而不履行,此时则有申请强制执行的需要,反之,则无需赋予强制效力,即无需通过司法确认,从而纠纷得到完美的解决。将司法确认内置于申请执行立案审查之中,既简化了确认的程序,节省了确认的时间,提高了程序运行的效率,甚至可以避免对不必要的司法确认申请进行审查,节约司法资源。

  3.审查组织和审查标准。司法确认是人民法院行使司法权的一种表现,是对当事人之间没有争议的权利义务进行确认,这本就区别于诉讼程序。所以对人民调解协议的审查可以由立案部门或执行部门的一名审判员或组成合议庭对调解协议的自愿性、合法性、可执行性进行形式审查,对于调解协议中的权利义务关系不予判断,从而决定是否准予执行。审查的结果无需出具专门的法律文书,即是否准予执行立案申请即是司法审查的最终结果,人民法院出具的执行裁定书即是对人民调解协议司法确认的结果文书。由执行部门向被申请人发出协议审查通知,由被申请人在法定期限内提出异议,异议的理由只能围绕调解的真实性、合法性,而不能以其他理由进行抗辩。若在法定期限内未提出异议或提出的异议不能成立,则裁定准予执行申请。若提出的异议成立,则裁定不予执行。

  4.救济程序。经过人民法院进行执行立案审查准予执行后,发现损害国家公共利益、第三方利益的情形存在时,检察机关及第三人可有救济渠道,即向人民法院提出复议或提出执行异议,如果复议或异议成立,或人民法院在执行过程中发现问题,人民法院均可以裁定终结案件执行。

  司法确认制度的衔接作用在于赋予人民调解强制执行效力,真正地保证人民调解协议在合法、自愿的情形下真正地落到实处,衔接核心点在于衔接人民调解与司法执行程序。在构建多元化纠纷解决机制,缓解人民法院案多人少矛盾的价值导向下,完善人民调解程序,提高人民调解的专业化程序,提升人民调解处理纠纷的能力的同时,进一步简化司法确认程序,以启动人民法院执行程序为必要的情形下,在执行立案审查程序中进行司法确认,可以避免司法资源的浪费,真正地达到减轻司法压力,构建多元化纠纷解决机制,发挥司法为多元化纠纷解决机制建立的保障作用。

  

  

  

  

  

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